Maliye'den performans esaslı bütçeleme genelgesi

T.C.

MALİYE BAKANLIĞI
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü

Sayı : 74587075.38.390
Konu : Performans Esaslı Bütçeleme

08.04.14* 3082

GENELGE

Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasayi ile kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimiz uluslararası standartlar ve AB uygulamaları dikkate alınarak yeniden düzenlenmiş; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması amacıyla mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir. Söz konusu bütçeleme anlayışıyla, üst düzey siyaset vesikalarında yer alan hükümet önceliklerinin idareler düzeyine taşınması, tahsis edilen/kullanılan kamu kaynağı ile elde edilen/edilecek çıktı ve sonuçların ilişkilendirilmesi, harcama önceliğine ve performans bilgisine dayalı bütçe karar mekanizmasının oluşturulması ve böylece plan-program-bütçe irtibatı güçlendirilerek kamu hizmetlerinin neticelerine dayalı bir yönetim ve hesap verebilirlik yaklaşımının uygulanması amaçlanmıştır. Bu kapsamda stratejik plan, performans progra mı, bütçeleme, izleme-değerlendirme ve faaliyet raporu unsurlarına dayalı olarak tasarlanan performans esaslı bütçeleme sistemi, 2008 yılından itibaren uygulanmaya başlanmıştır.

Performans esaslı bütçelemenin uygulanma süreci Bakanlığımızca izlenmekte ve değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, sistemin işleyişine ilişkin tespit ve değerlendirmeler ile geliştirilmesine yönelik ihtiyaç duyulan hususlar, 25/06/2010 tarihli ve 9426 sayılı, 30/03/2012 tarihli ve 3884 sayılı Genel Yazılarımızla kamu idareleriyle paylaşılmıştır.

Bu doğrultuda, performans esaslı bütçe uygulamasının iyileştirilmesine ve etkinleştirilmesine yönelik kamu idarelerinin gayretleri gözlemlenmekle birlikte, bir takım idarelerce hazırlık ve uygulamadan meydana gelen eksikliklerin devam ettirilmesi nedeniyle aşağıdaki izahların yapılmasına ihtiyaç duyulmuştur.

1- Performans programları, talep/tahsis edilen kaynaklar dahilinde üretilen ve sunulan hizmetlerin miktar ve kalitesinin geliştirilmesine ve iyileştirilmesine ilişkin kamu idarelerinin, bütçe karar mekanizmalarına ve kamuoyuna karşı üstlendiği taahhütleri gösteren belge niteliğindedir. Dolayısıyla mevzubahis belgelerin, kamu idarelerince yürütülen hizmetlerin; kaynak tahsisine değer özelliklerini, toplum ve paydaşlar için taşıdığı önemi, güncelliğini ve önceliğini izah edecek nitelikte ve içerikte olması gerekmektedir.

Bütçe karar mekanizmaları ve kamuoyu açısından idarelerin iş, işlem ve süreçlerinden ziyade talep edilen kamu kaynağıyla üretecekleri ve sunacakları çıktı ve sonuçlar yani topluma ve paydaşlara ne tür faydalar sağlayacakları önemli ve önceliklidir. Dolayısıyla mevzubahis programların, idarelerin yürüttüğü hizmetlerin mevcut durumunu ve talep/tahsis edilen bütçeyle mevzubahis hizmetlerin hangi seviyeye getirileceğini, çıktı ve sonuçların geliştirilmesine ve iyileştirilmesine yönelik hedef ve beklentilerini; paydaşların ilgilendiği ayrıntılar itibariyle içermesi gerekmektedir.

Bu itibarla, performans hedefleri topluma takdim edilecek hizmetlere ve sağlanacak yararlara odaklanılarak, performans göstergeleri ise sağlanacak yararlardaki gelişmeyi ve iyileşmeyi toplumun ve paydaşların hangi temel etmenler üzerinden takip edebileceği ve değerlendirebileceği dikkate alınarak belirlenecektir. Böyle bir yaklaşım sade, açık, uygulanabilir, izlenebilir, idare ve kamuoyu tarafından değerlendirilebilir bir performans programı belgesinin geliştirilmesine de olanak sağlayacaktır. Ters bir durumda, performans programı idare bütçesinin bir gerekçesi olmaktan öte yönetimin iş plam-programına dönüşecektir.

2- Performans programlarının, bütçe taleplerinin harcama önceliğine dayalı olarak değerlendirilmesine ve performans bilgisi temelli bütçe kararlarının alınmasına olanak sağlayacak nitelikte olması beklenmektedir. Bu itibarla, mevzubahis dokümanlarda idarece kullanılan ve talep edilen kamu kaynağı ile elde edilen/edilecek çıktı ve sonuçlar arasındaki ilişkinin güçlü bir şekilde kurulması önem arzetmektedir.

İdarece sunulan hizmetler, çıktılar veya sonuçlar yerine iş, işlem ve süreçlere odaklanılarak belirlenmiş performans hedefleri, kapsamı dar, çok sayıda ve spesifik fiyatları içeren faaliyetlerin geliştirilmesine neden olmaktadır. Bu durumda bütçenin önemli bir kısmı, faaliyet maliyetiyle ilişkilendirilememekte ve genel yönetim giderlerine dahil edilmektedir.

Bazen de performans hedefleri çıktı-sonuç odaklı, faaliyetler de çıktı ve hizmetler esas alınarak belirlendiği halde, faaliyetlerin maliyetlendirilmesinde yeterli özen gösterilmemekte, uygulama kolaylığı sağlaması nedeniyle spesifik maliyetler hariç faaliyet maliyetinin önemli bir kısmı, genel yönetim giderlerine dahil edilmektedir. Bu durumda performans programları, belirli bir hedefe ulaşmak için yönetimin ve dolayısıyla kamunun katlandığı fiyatları sağlıklı bir şekilde değerlendirmeye olanak sağlayacak bir belge olmaktan uzaklaşmaktadır.

Bu sebeple, performans hedeflerinin çıktı-sonuç odaklı kapsamda ve ölçmeye, izlemeye, değerlendirmeye, faaliyet tespit etmeye ve maliyetlendirmeye elverişli sayıda belirlenmesine özen gösterilecektir. Ayrıca, faaliyetlerin belirlenmesinde hizmetler ve çıktılar esas alınacak, aynı çıktı ve sonuca yönelik faaliyetler tek bir performans hedefi altında gösterilecektir. Faaliyet fiyati ise hizmet ve çıktının idareye/kamuya maliyetiyle ilgili bir değerlendirme yapmaya olanak sağlayacak şekilde hesaplanacaktır. Faaliyetlerle doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetine dahil edilemeyen ancak, kurumsal ve yönetsel ihtiyaçlarının karşılanması itibariyle yönetimin yüklendiği maliyetler ile ansızın çok faaliyet ve hedefle ilişkili maliyetler, "dolaylı maliyet" olarak değerlendirilecek ve "genel yönetim giderleri" altında gösterilecektir.

3- Performans programlarının kamu kaynağının etkin, etkili ve ekonomik kullanımına katkısı, performans bilgisinin üretilmesi ve kullanılması suretiyle sağlanabilecektir. Performansın ölçümü, izlenmesi ve değerlendirilmesini içeren bu sürecin;

- performans göstergelerinin gerçekleşme seviyelerinin saptamasını ve yıl içi gelişmeler doğrultusunda hedeflenen düzeyinin güncellenmesini,

- performans hedeflerinin ve göstergelerinin hükümetin öncelikleriyle uyumlu olup olmadığının, etkililiği, etkinliği ve uygunluğunun değerlendirilmesini,

- faaliyetlerin hedeflere katkısının gözden geçirilmesini,

- içsel ve dışsal faktörlerin performans hedef ve göstergelerine tesirlerinin analiz edilmesini,

- nihayetinde kaynak kullanımının etkinleştirilmesine ve kurumsal performansın iyileştirilmesine ilişkin ek önlemlerin geliştirilmesini

sağlayacak nitelikte olması gerekmektedir.

Bu şekilde tasarlanmış bir izleme ve değerlendirme süreci, yönetime karar bilgi desteği sağlamanın yanı sıra iç ve dış denetim için ihtiyaç duyulan verilerin zamanında ve yeterli düzeyde sağlanmasına yönelik nitelikli bir performans bilgisinin üretimine olanak tanıyacaktır.

Bakanlığımız e-bütçe sisteminde "Performans Bütçe Modülü" altında yer alan "Performans İzleme ve Değerlendirme" bölümü; bu hassasiyetler gözetilerek sade, kullanım kolaylığına sahip, ihtiyaçlara göre geliştirilebilir olması yaklaşımıyla tasarlanmış ve genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin kullanımına tahsis edilmiştir. Performans programlarının idarelerce sağlıklı bir şekilde izlenmesi, değerlendirilmesi, işleyişin Bakanlığımızca elektronik ortamda takip edilmesi, iç ve dış denetimin ihtiyaç duyacağı performans bilgisine erişimin kolaylaştırılması itibariyle mevzubahis idareler, 30/03/2012 tarihli ve 3884 sayılı Genel Yazımızda belirlenen esaslara göre e-bütçe sistemi üzerinden performans programlarının izleme ve değerlendirme sürecini yürüteceklerdir.

4- Faaliyet raporları, kamu idarelerinin paydaşlara hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesinin önemli bir aracıdır. Bu itibarla, faaliyet raporlarının kullanılan kamu kaynağı ile elde edilen çıktı ve sonuçlara ilişkin incelemeye, değerlendirmeye ve denetime veri sağlama ve kamuoyuna hesap verme kaygısıyla hazırlanması gerekmektedir.

Buna göre mevzubahis raporlar; üst siyaset vesikalarında belirlenen hedef ve önceliklere idarece sağlanan katkıların değerlendirilmesine, stratejik plan ve performans programı uygulama sonuçları ile bütçe gerçekleşmeleri arasındaki ilişkinin kurulmasına olanak verecek kapsam ve içerikte hazırlanacaktır.

Ayrıca, faaliyet raporlarının "Performans Neticelerinin Değerlendirilmesi" kısmında,

- stratejik plan ve performans programıyla hedeflenenler ile gerçekleşmeler arasındaki temel farklılıklar ve nedenleri,

- dışsal faktörlerin etkileri analiz edilerek yönetimin faaliyetlerinin, yönetim ve organizasyonel çabalarının performans hedeflerinin ve göstergelerinin gerçekleşme seviyesine, kamu kaynağının etkin, etkili ve ekonomik kullanıma, hizmetlerin miktar ve kalitesinin iyileştirilmesine katkısı,

- performans hedeflerinin ve göstergelerinin hükümetin öncelikleriyle uyumlu olup olmadığı, etkililiği, etkinliği ve uygunluğu,

- performans programının yönetimin görev, yetki ve sorumluluklarına, kurumsal olanak ve kabiliyetlerine uygunluğu,

irdelenecek ve değerlendirilecektir.

5- İdareler stratejik plan güncelleme ve yenileme çalışmalarını, bütçe hazırlık sürecini de dikkate alarak, performans programı hazırlanmasına olanak sağlayacak şekilde ve sürede tamamlayacaklardır. Söz konusu çalışmaların tamamlanamaması halinde, idareler mevcut stratejik tasarıları dahilinde yılı bütçe önerilerine dayanak oluşturacak şekilde performans programı hazırlayacaklardır.

6- Performans programı hazırlık çalışmaları, mevzubahis programların bütçe önerileriyle beraber Bakanlığımıza iletilmesine ve bütçe görüşmelerinde değerlendirilmesine olanak sağlayacak şekilde yürütülecek, süreçte rastgele bir gecikmeye alan verilmemesi itibariyle ihtiyaç duyulan koordinasyon üst yöneticiler tarafından sağlanacaktır.

Diğer taraftan, idarelerce hazırlanan ve Bakanlığımıza mesajlan performans programları ve faaliyet raporları ile izleme ve değerlendirme sürecinin işleyişi, Bakanlığımız düzenlemelerine uygunluk açısından değerlendirilmeye devam edilecek, ihtiyaç duyulan görülmesi halinde belirleyen hususlar ilgili idarelere iletilecektir.

Bilgilerini ve uygulamaların geliştirilmesine ve iyileştirilmesine ilişkin ihtiyaç duyulan önlemlerin alınması hususunda gereğini arz/rica ederim.

Mehmet ŞİMŞEK
Maliye Bakanı